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4月30日，經(jīng)過全國人大常委會三次審議的社會救助法草案(以下簡稱“草案”)將提請十四屆全國人大常委會第二十二次會議表決。

社會救助作為兜底線、救急難的制度，對于保障困難群眾基本生活、維護社會和諧穩(wěn)定意義重大，“以立法方式進一步完善、成熟、定型非常重要?！蹦祥_大學(xué)社會建設(shè)與管理研究院院長關(guān)信平在接受中青報·中青網(wǎng)記者采訪時表示，“即將出臺的社會救助法對社會救助制度在法治化、規(guī)范化的路徑下有效運行，將起到堅實的支撐作用?！?/p>

從1995年起多次被納入立法規(guī)劃，到2014年國務(wù)院公布《社會救助暫行辦法》(以下簡稱“暫行辦法”)，再到社會救助有了國家立法，立法工作歷經(jīng)30余年。

關(guān)信平分析，社會救助涉及政府和社會對困難群眾開展救助幫扶，如何科學(xué)界定救助對象、救助到什么程度、以哪些方式救助等，都需在較長實踐中不斷檢驗。“立法必須謹慎，相關(guān)制度體系沒有成熟前，在摸索中逐步完善。”關(guān)信平說。

華北電力大學(xué)教授、中國社會保障學(xué)會社會救助分會副會長姚建平也認為，社會救助涵蓋了多項專項救助，制度體系較為復(fù)雜，需要協(xié)調(diào)的政府部門工作太多，是這一制度立法進程較為漫長的重要原因。

從“絕對標準”到“相對標準”社會救助擴圍

草案將最低生活保障邊緣家庭和剛性支出困難家庭納入社會救助對象，是立法的重大突破。

回顧我國社會救助制度的發(fā)展，關(guān)信平解析說，改革開放前的社會救濟制度僅能保障城市“三無”人員、農(nóng)村“五保戶”等極少數(shù)最困難的群眾，滿足他們最基本的生存條件。改革開放后，我國城鄉(xiāng)低保制度逐步推開，但最初標準更多參照“菜籃子法”，即根據(jù)困難群眾維持基本生活的需要給予救助。2020年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》(以下簡稱《意見》)，提出建立健全分層分類的社會救助體系，草案中規(guī)定了各地政府要根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展狀況和人民生活水平制定和調(diào)整相關(guān)標準，“使其實現(xiàn)與普通居民消費水平等因素的‘水漲船高’，推動社會救助完成從‘絕對標準’向‘相對標準’的轉(zhuǎn)變”。

民政部每年發(fā)布的民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報印證了社會救助擴圍的現(xiàn)實需求。從2009年至2024年，我國城市低保對象已從2345.6萬人降至625萬人，農(nóng)村低保對象也從2013年高峰時期的5388萬人降至2024年的3361.5萬人，對此，姚建平表示：“近年來，我國城鄉(xiāng)低保對象數(shù)量下降明顯，但要擴大社會救助范圍，不能簡單擴大低保，否則容易產(chǎn)生福利依賴，將救助對象擴圍到最低生活保障邊緣家庭和剛性支出困難家庭更加科學(xué)必要?！?/p>

關(guān)信平也進一步解釋，如今我國仍存在相對貧困問題，困難群眾和普通群眾收入差距較大，草案規(guī)定的相對標準，實際上就是將社會救助與我國的經(jīng)濟發(fā)展水平綁定，這就使得困難群眾能比較有效地分享我國經(jīng)濟發(fā)展的成果。

在草案審議和公開征求意見中，有意見提出，社會救助擴圍會增加財政支出壓力，對此，專家們均持樂觀態(tài)度。“十五五”規(guī)劃綱要提出“加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)”，關(guān)信平算過一筆賬，“把所有廣義的社會救助加到一塊，占GDP的比重大概不到1%”，擴圍并不影響財政支出，還有一定的提升空間。

從“單打獨斗”到“攥指成拳”強調(diào)部門協(xié)同與社會參與

社會救助涉及民政、教育、人社、住建等多個部門，如何協(xié)調(diào)各部門，形成合力，一直是實踐和立法中的難點。草案規(guī)定社會救助實行黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、民政牽頭、部門協(xié)同、社會參與的工作機制；縣級人民政府應(yīng)當建立社會救助“一門受理、協(xié)同辦理”機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當設(shè)立統(tǒng)一受理社會救助申請的窗口，及時受理、轉(zhuǎn)辦申請事項。

姚建平表示，實踐中，困難群眾收入和財產(chǎn)等相關(guān)數(shù)據(jù)主要通過民政部門的低收入家庭經(jīng)濟狀況核對平臺查詢，而教育、住房等專項救助分屬不同部門負責。當困難群眾申請救助時，相關(guān)部門需要協(xié)調(diào)民政部門進行家庭經(jīng)濟狀況核對。各項救助間如何銜接？多項救助疊加是否金額過高？“困難群眾的信息往往是動態(tài)變化的，需要隨時更新，社會救助法的出臺實施，將使部門間的政策銜接與數(shù)據(jù)共享有了法律保障?！币ㄆ秸f。

為更好地推動工作開展，關(guān)信平建議，各部門要在法律出臺后，協(xié)調(diào)制定統(tǒng)一的實施細則，再結(jié)合自身職能制定部門規(guī)章，規(guī)范社會救助工作在各部門的實施。

草案設(shè)專章“社會力量參與”，社會力量承擔著政府部門難以替代的專業(yè)性服務(wù)功能。草案規(guī)定，鼓勵社會工作服務(wù)機構(gòu)和社會工作者提供訪視照料、心理疏導(dǎo)、資源鏈接等服務(wù)；政府可以通過購買服務(wù)的方式鼓勵社會力量參與社會救助。關(guān)信平認為，“正面鼓勵、嚴格規(guī)范、協(xié)調(diào)配合‘三管齊下’，讓社會力量與政府投入形成合力，才能產(chǎn)生更大的效益?！?/p>

從“投資于物”到“投資于人”保障內(nèi)容突出“物質(zhì)＋服務(wù)”

只提供物質(zhì)救助，能幫助困難群眾真正走出困境嗎？2020年出臺的《意見》規(guī)定“積極發(fā)展服務(wù)類社會救助，形成‘物質(zhì)+服務(wù)’的救助方式”，草案也規(guī)定了“國家積極發(fā)展服務(wù)類社會救助”。

“這在一定程度上能緩解‘文件標準剛性’與‘實際需求彈性’間的矛盾?！币ㄆ桨l(fā)現(xiàn)，實踐中，社會救助在對象識別與標準認定的操作中有困難，社會救助法出臺后，部分因家庭人均收入略高于當?shù)氐捅藴剩瑹o法享受低保的困難群眾，就可通過申請生活照料、心理疏導(dǎo)等多元的服務(wù)類社會救助，緩解基層難以操作的難題。

關(guān)信平將草案中規(guī)定的服務(wù)類社會救助歸納為3個層面。首先，管理中要有服務(wù)，其核心就是使社會救助從“單向等待申請”向“主動發(fā)現(xiàn)”擴展?！斑@與未成年人保護法中‘任何組織或者個人發(fā)現(xiàn)不利于未成年人身心健康或者侵犯未成年人合法權(quán)益的情形，都有權(quán)勸阻、制止或者向公安、民政、教育等有關(guān)部門提出檢舉、控告’的做法類似，有助于減少社會救助中因‘漏保’產(chǎn)生的被動情況?！币ㄆ窖a充說，“做好‘主動發(fā)現(xiàn)’，主要是做好基層治理，線下要充分調(diào)動樓棟長、網(wǎng)格員、志愿者等基層力量，線上則要加強低收入人口動態(tài)監(jiān)測信息平臺建設(shè)?！?/p>

其次，是要提供滿足困難群眾自身需要的服務(wù)。另外，是要為有勞動能力的困難群眾提供“增能性服務(wù)”，這是最關(guān)鍵的，關(guān)信平表示：“任何社會救助都不可能讓困難群眾達到高于社會平均水平的生活條件，想要真正擺脫貧困，有勞動能力的困難群眾必須要靠自己的雙手去爭取?！?/p>

草案規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當采取措施，鼓勵、支持和引導(dǎo)有勞動能力的社會救助對象自助自立、解困脫困。關(guān)信平認為，這需要在健康管理、動機激勵、機會提供、能力提升4方面下功夫。他分析，過去困難群眾只能參與質(zhì)量和工資不高的工作，如今通過做好“增能性服務(wù)”，鍛煉綜合能力，有助于提升他們的就業(yè)積極性，帶動更多困難群眾就業(yè)。姚建平也表示認同，“服務(wù)類社會救助作為一種積極的賦能救助，有助于阻斷貧困的代際傳遞?！?/p>

根據(jù)社會救助工作新形勢新要求，草案規(guī)定，社會救助管理部門應(yīng)當結(jié)合社會救助工作實際情況，依法優(yōu)化工作流程，提高便民化水平；進一步明確除公職人員外，其他有關(guān)組織、個人參與社會救助工作的法律責任……對此，姚建平表示：“這表明我國已從過去的‘生存型保障’轉(zhuǎn)向了‘發(fā)展型保障’，從過去的‘溫飽型救助’轉(zhuǎn)向了‘發(fā)展型救助’。”